财政部试点地方债自发自还 地方政府将直面市场

GoldMan

　地方政府债券融资迈出实质性的一步。财政部上周发布通知称，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛将试点地方政府债券自发自还。

　　经国务院批准，财政部制定了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》(下称《试点办法》)，其核心要义是，试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。

　　相比此前的财政部代发债和地方政府自行发债，自发自还机制的最大变化是，试点地区自己还本付息，并引入评级机构对发债地方政府进行评级。

　　财新《新世纪(24.90, 1.95, 8.50%)》援引财政部财科所金融研究室主任赵全厚评论称，这意味着没有了中央的直接担保，财政部没有代偿债务的义务了，地方政府要自己面对市场。不过，作为从自行发债到完全自主发债之间的一种过渡，目前的自发自还距离自主发债尚远。

　　财政部称，在今年4000亿元地方债发行规模内，上海等10个地区试点地方政府债券自发自还，自发自还债券总规模为1092亿元。其中上海126亿元、浙江137亿元、广东148亿元、江苏174亿元、北京105亿元、深圳42亿元、青岛25亿元、宁夏55亿元、江西143亿元、山东137亿元。

　　根据《试点办法》，试点地区发行的政府债券期限为5年、7年和10年，结构比例为4:3:3。与往年相比，自发自还债券的期限结构有所变化，取消了3年期债券品种，增加了10年期品种。

　　期限结构的变化，体现出以长期债券置换短期债券、解决期限错配、缓解短期偿债压力的政策意图。

　　中央政府担保角色逐渐弱化

　　自2009年起开始发行地方政府债券，经历了财政部全程代理、部分代理、退出发行兑付的渐进过程，中央政府的担保色彩也逐渐弱化。

　　2009年和2010年的地方政府债券，从发行到还本付息都由财政部代办，投资者基本视其为国债。

　　2011年10月，发债方式有限突破，上海、浙江、广东、深圳四省市试点自行发债，但仅要求地方政府自行组织发债，还本付息仍由财政部代办。

　　2013年7月，自行发债试点扩大至六省市，增加了江苏和山东。

　　在代发债和自行发债机制下，地方财政部门须在还本付息日前5个工作日将债券还本付息资金缴入中央财政专户；如果地方财政部门未按时足额缴纳，财政部采取中央财政垫付方式代为办理地方债还本付息。

　　截至目前，地方政府都全力保证地方债的还本付息，未曾出现中央财政垫付的情形。但不容忽视的是，中央财政的无条件担保，还是让投资者无到期违约之忧。

　　中央真的会见死不救吗？

　　新的地方政府债券自发自还意味着，在理论上地方政府债券有了到期不能偿付本息的可能。不过，这是否意味着一旦出现违约，中央财政真的就没有隐性担保责任了呢？一旦地方政府倒闭，中央政府救不救呢？

　　《试点办法》并未规定，万一地方政府不能还本付息如何处理，而是强调试点地区应“切实履行偿债责任，维护政府信誉”。

　　招商银行(10.20, 0.09, 0.89%)金融市场部高级分析师刘东亮[微博]认为，应明确地方政府债可以违约以及违约时的处理方法。如果不允许地方政府债券违约，意味着仍然是由中央财政在做隐性担保，自发自还的试点便失去了意义。

　　事实上，国务院批准发债规模，就意味着地方政府自发自还债券仍有中央的背书。赵全厚认为，中央批准哪些地方政府可以自发自还，就是中央已经有初步的评级。

　　从中债资信和中诚信公布的地方政府评级方法看，评级要素中都包括“外部政府支持”，包括上级政府的支持实力、支持意愿和历史上的支持记录等。

　　赵全厚认为，可以适当救助，但这与有代偿义务时的直接自动救助完全不同，中央肯定要问责地方政府，并追究地方政府领导的责任。而且，如果投资者盲目投资，也应受到一定损失。

　　刘东亮也认为，当地方政府无力偿还时，可以考虑用中央财政向地方财政贷款的方式进行紧急救助，但应收取高额利息，不可无偿代还，否则将会助长地方政府融资冲动，并使债务风险向中央财政集中。

　　马骏：引入债券市场 解除地方政府债务困境

　　对于地方政府的债务困境，央行[微博]研究局首席经济学家马骏提出了一套解决方案。他认为，可以通过引入债券市场和一系列配套改革来硬化地方政府预算约束。据财新网：

　　“通过立法明确地方政府的债务上限，并要求地方政府提供全口径财务报告和保证透明度，是市场经济国家硬化地方政府预算约束的法律基础。”马骏认为，中国也应该借鉴国际经验，用立法的形式规定地方政府的债务口径、债务上限、地方人大的审批责任、审计责任以及对违规者的具体惩罚措施。

　　马骏介绍说，根据国际惯例，只要发行地方债的政府，必须要编制和公布其广义政府资产负债表。而且，这些资产负债表必须是全口径的，不但要包括政府机关事业单位，也要包括政府负有偿债责任的融资平台和其他国有企业；同时，不但要包括传统意义上的直接负债，也要包括担保、应付款等多种较为隐性的和或有负债；另外，这些资产负债表必须经过独立审计。“如果民间审计无法保证可信度，应该考虑让中央审计部门来审计地方政府的资产负债表。”

　　他认为，地方政府将资产和债务存量公布后，具有财务知识的人就能判断该政府的财政稳健性，也会有学者和财务分析员来比较不同地方政府的偿债能力。这种财政和债务透明度的提高，将对地方政府的债务总量以及各种显性和隐性的担保行为构成制约。

　　而且，地方政府独立发债一般需要获得信用评级，这时地方政府必须向评级公司披露财政收支和资产负债等信息。如果没有评级，或者披露不足，则会导致地方政府融资成本较高。

　　马骏认为，为了追求较高的评级和较低的融资成本，地方政府就必须要增加透明度和加强其财政纪律。并且，在债券发行之后，评级公司还会根据地方政府的经济、财政运行和透明度的变化来修改评级或展望。这些对评级和展望的修改也会影响地方债的收益率和地方政府的未来融资成本。

　　马骏还在指出，发行过程中的各种披露和投资者的反馈机制，二级市场中机构投资者和个人投资者也会督促地方政府持续提高透明度，约束其不负责的财政和融资行为。